Il Regolamento delle sovvenzioni estere: analisi dell’acquisizione di Vossloh Locomotives da parte di CRRC

Il Regolamento UE sulle sovvenzioni estere (Foreign Subsidies Regulation o FSR), in vigore da quest’anno, avrà implicazioni di vasta portata. Per dare un esempio concreto di come potrà incidere, in questa nota consideriamo il diverso esito dell’acquisizione di Vossloh Locomotives da parte di CRRC, di proprietà dello stato cinese, se il Regolamento fosse stato allora vigente. Come è noto, il Bundeskartellamt ha autorizzato l’operazione nel 2020, pur dando rilievo all’«accesso teoricamente illimitato» di CRRC a sussidi. Con un’analisi economica, dunque, esaminiamo come sarebbe potuta cambiare la valutazione della concentrazione in base a quanto previsto dall’FSR.

Il regolamento FSR conferisce alla Commissione europea l’autorità di valutare l’esistenza, e l’impatto, delle sovvenzioni fornite da Paesi extracomunitari a società operanti nell’UE (“sovvenzioni estere”).¹

L’obiettivo prefissato è di garantire condizioni di parità nel mercato unico, limitando l’impatto potenzialmente distorsivo sulla concorrenza derivante dalle sovvenzioni estere. L’introduzione di queste nuove norme va a colmare una lacuna nello strumentario regolatorio, che include il controllo sugli aiuti di Stato dell’UE, le norme anti-sussidi previste dall’Accordo sulle sovvenzioni e sulle misure compensative dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC), e il monitoraggio e controllo degli investimenti diretti esteri.

A partire dal 12 luglio 2023, la Commissione ha il potere di avviare indagini di propria iniziativa (d’ufficio) sulle imprese che sospetta possano aver ricevuto sovvenzioni estere distorsive.² Dal 12 ottobre 2023, le imprese coinvolte in concentrazioni e procedure di appalto pubblico di valore significativo devono ottenere l’autorizzazione preventiva della Commissione attraverso notifiche obbligatorie.³

Se la Commissione constaterà che le sovvenzioni estere hanno causato distorsioni nel mercato unico, senza che siano mitigate dagli effetti positivi di tali sovvenzioni, potrà imporre misure compensative comportamentali o strutturali, tra cui l’obbligo per il beneficiario di cedere determinate attività o di restituire la sovvenzione estera.⁴

Per illustrare come l’FSR potrà essere impiegato concretamente per colmare le lacune esistenti prima della sua adozione, analizziamo gli aspetti che avrebbero dovuto essere presi in considerazione da un punto di vista economico se l’FSR fosse già stato vigente per una operazione di concentrazione svoltasi nel 2020.

L’acquisizione di Vossloh Locomotives da parte di CRRC: le norme sul controllo delle concentrazioni e l’impatto delle sovvenzioni “teoricamente illimitate”

Nell’agosto 2019 Vossloh, società attiva nell’UE e specializzata nella produzione e manutenzione di locomotive, annunciava l’intenzione di vendere la sua controllata Vossloh Locomotives a CRRC ZELC,⁵ parte della società a maggioranza statale cinese CRRC Corporation Limited (CRRC), il più grande fornitore al mondo di materiale rotabile.⁶

L’acquisizione non aveva rilevanza comunitaria ed è stata esaminata dall’autorità della concorrenza tedesca Bundeskartellamt (“Autorità”).⁷

L’Autorità ha approvato l’acquisizione nell’aprile 2020, giungendo alla conclusione che non vi fossero ostacoli effettivi alla concorrenza, in particolare, determinando che non si sarebbe costituita una posizione dominante (si veda il riquadro sottostante). Ciò avvenne nonostante le preoccupazioni espresse dagli operatori del settore in relazione alle presunte sovvenzioni estere.⁸  Pur rimarcando che CRRC avesse “un accesso teoricamente illimitato agli aiuti di Stato”,¹⁰ e dando atto di “sovvenzioni registrate” nella contabilità pari a 75 milioni di euro nel 2018,¹¹ l’Autorità non ha potuto di fatto valutare l’impatto delle sovvenzioni estere sulla concorrenza nell’allora vigente quadro normativo sul controllo delle concentrazioni.⁹

Ampliati poteri per la Commissione e obblighi per le imprese

Sebbene la disponibilità di sovvenzioni possa rappresentare uno dei fattori valutati dalle autorità della concorrenza nell’ambito del quadro normativo in materia di concentrazioni, solitamente ciò avviene solo nella misura in cui le sovvenzioni possono incidere sul potere di mercato, sulla capacità e sull’incentivo alla preclusione, o su altre fonti di preoccupazione più tipiche delle valutazioni di operazioni di concentrazione.

Nella fattispecie, il Bundeskartellamt ha concluso che CRRC poteva avere accesso ad “aiuti di Stato teoricamente illimitati”,¹²  ma poi ha sottolineato che valutare le presunte sovvenzioni “precedentemente concesse” o “occulte” ricevute da CRRC non era “né possibile né necessario”.¹³ Come detto, senza rilevanza comunitaria, la Commissione non è intervenuta nella fase di controllo della concentrazione.

Anche se l’acquisizione non era di dimensioni sufficienti a soddisfare le soglie previste dall’FSR per la notifica automatica,¹⁴ ora la Commissione per un’operazione analoga ha il potere di richiedere la notifica per le concentrazioni minori prima della loro realizzazione ove sospetti che le imprese coinvolte possano aver ricevuto sovvenzioni estere distorsive.¹⁵

Se la transazione fosse stata soggetta all’obbligo di notifica ai sensi dell’FSR, le entità partecipanti alla fusione avrebbero dovuto comunicare alla Commissione tutti i “contributi finanziari” ricevuti da Paesi terzi nei tre anni precedenti la concentrazione,¹⁶ tra cui, ad esempio: prestiti, obbligazioni, garanzie finanziarie e iniezioni di capitale forniti dalle autorità pubbliche; costi operativi finanziati dalle autorità pubbliche, come i sussidi salariali; acquisto di beni e servizi (come l’energia) operato da entità di proprietà statale; vendite a entità di proprietà statale; esenzioni fiscali.

La Commissione avrebbe quindi valutato se questi contributi finanziari esteri si potessero configurare come sovvenzioni estere. In particolare, tra i vari aspetti, avrebbe dovuto valutare se i contributi avessero conferito un “vantaggio” al beneficiario.¹⁷ È probabile che per effettuare questa valutazione avrebbe potuto utilizzare strumenti economici simili a quelli usati nel contesto degli aiuti di Stato (come il principio dell’operatore in economia di mercato, MEOP¹⁸ ) (si veda il riquadro seguente).

Una volta stabilito se determinati contributi finanziari costituissero sovvenzioni estere ai sensi dell’FSR, la Commissione avrebbe dovuto valutare le eventuali distorsioni generate da tali sovvenzioni.¹⁹

L’altro elemento necessario dell’analisi è la valutazione di benefici tali da bilanciare gli effetti negativi dell’operazione, ovvero se le distorsioni potessero essere compensate dagli effetti positivi contestualmente generati (cioè la c.d. “valutazione comparata”).²⁰ Infatti, le misure compensative sono necessarie solo per le sovvenzioni i cui effetti positivi non compensano quelli negativi.²¹

Di seguito, esaminiamo dunque l’acquisizione di Vossloh Locomotives alla luce delle disposizioni dell’FSR. In particolare, dalle informazioni pubbliche passiamo in rassegna, semplificando per brevità di esposizione, gli aspetti in base ai quali la Commissione avrebbe potuto concludere che CRRC aveva beneficiato di sovvenzioni estere. Successivamente, consideriamo le possibili teorie del danno che si sarebbero potute esaminare nell’ambito del Regolamento.

Una nuova prima fase: indagine dettagliata sull’esistenza di sussidi esteri

CRRC potrebbe aver ricevuto diverse forme di contributo finanziario da vari Paesi stranieri. Ai fini di questo articolo, tuttavia, poiché CRRC è di proprietà dello Stato cinese e le sue attività principali si svolgono in tale Paese, ci concentriamo sui contributi finanziari che potrebbero essere stati forniti dalla Cina.²²

Che tipo di sovvenzioni estere avrebbe potuto individuare la Commissione? In assenza di un elenco dettagliato dei contributi finanziari in possesso della Commissione su cui basare le proprie valutazioni, descriviamo di seguito alcuni dei possibili tipi di sovvenzioni, sulla scorta delle informazioni disponibili dai bilanci di CRRC.

Sovvenzioni governative

Un primo ovvio tipo di contributo finanziario e di sovvenzione estera da considerare è costituito dalle sovvenzioni governative. Tali sovvenzioni sono tipicamente contabilizzate nel bilancio di una società, e, in particolare, il rendiconto finanziario riporta l’importo del sostegno ricevuto.²³

Pertanto, un’analisi delle sovvenzioni contabilizzate nei bilanci di una società, come quella effettuata dal Bundeskartellamt,²⁴ fornisce una prima indicazione delle sovvenzioni ricevute da CRRC. In base alla nostra analisi sommaria dei bilanci certificati di CRRC, gli importi totali delle sovvenzioni ricevute nel 2018 e nel 2019 sono stati rispettivamente di circa 165 milioni e 257 milioni di euro.²⁵

Tuttavia, in linea generale, una panoramica delle sovvenzioni ricevute dai governi non fornisce il quadro completo, ed è probabile che rappresenti una stima al ribasso delle sovvenzioni estere che potrebbero essere state ricevute da una società. In particolare, se il contributo pubblico non implica un trasferimento esplicito di fondi all’impresa, ma piuttosto consiste nell’applicare condizioni favorevoli a determinate transazioni, potrebbe non essere direttamente contabilizzato come sovvenzione nei bilanci.

Sostegno statale attraverso la riduzione dei costi o l’aumento dei prezzi di vendita

L’intervento dello Stato può portare alla riduzione dei costi operativi di un’azienda in vari modi, tra cui il pagamento di prezzi artificialmente bassi per i beni e i servizi forniti dallo Stato o, al contrario, la fornitura di beni e servizi allo Stato a prezzi superiori a quelli di mercato. Queste due ipotesi non sono facilmente desumibili dalla sola analisi dei bilanci aziendali.

In un “rapporto sul paese” riguardante le distorsioni nell’economia cinese (adoperato nel contesto di indagini svolte in materia di Difesa Commerciale), la Commissione ha individuato un significativo intervento statale nella determinazione dei prezzi nel mercato dell’energia in Cina e nel mercato delle materie prime, quali metalli e minerali industriali.^.26 In base all’FSR, le transazioni tra CRRC e le autorità pubbliche o le società statali (in Cina e in altri Paesi in cui CRRC opera) sarebbero oggetto di notifica. In questo modo, la Commissione potrebbe valutare se CRRC abbia beneficiato di prezzi artificialmente bassi per questi fattori produttivi nei tre anni precedenti, e se abbia venduto beni o servizi a entità statali a prezzi superiori a quelli di mercato.

Impatto degli aiuti di Sato sul capitale proprio e di debito

Le due principali fonti di finanziamento delle imprese sono rappresentate dal capitale di debito e dal capitale proprio.

Secondo il rapporto della Commissione sulla Cina, lo Stato svolge un ruolo attivo nel finanziamento del debito nell’economia cinese.²⁷ Il governo cinese indirizza gli investimenti in settori strategici attraverso prestiti agevolati e garanzie, incentivando al contempo l’estensione del credito alle aziende che operano in questi settori.²⁸ CRRC può essere considerata strategicamente importante, in quanto svolge un ruolo chiave nei programmi governativi cinesi di alto profilo, come la “Belt and Road Initiative” (la c.d. Nuova Via della Seta).²⁹

Pertanto, nel quadro dell’FSR, in cui le società sono tenute a dichiarare tutti i contributi finanziari ricevuti negli ultimi tre anni, la Commissione sarebbe stata in grado di valutare le condizioni dei prestiti concessi a CRRC. Dai bilanci di CRRC emerge che nel 2018 la maggior parte dei suoi prestiti e delle sue linee di credito provenivano da banche statali cinesi.³⁰ In quell’anno, il costo dei prestiti a lungo termine della società variava tra lo 0% e il 9%.³¹ La soglia minima di questo intervallo è significativamente inferiore rispetto al costo del debito dello Stato cinese dell’epoca.³² Di conseguenza, in virtù del Regolamento la valutazione della Commissione avrebbe potuto esaminare nel dettaglio se questi prestiti costituissero sovvenzioni estere.

Quanto al finanziamento di capitale proprio, anche eventuali conferimenti di capitale da parte dello Stato cinese nei tre anni precedenti la transazione sarebbero stati notificati quali contributi finanziari. In base ai bilanci di CRRC, non risulta che tali conferimenti siano stati effettuati tra il 2017 e il 2019. Tuttavia, se uno o più di questi conferimenti avesse avuto luogo, avrebbe potuto essere valutato dalla Commissione, in quanto avrebbe rappresentato una sovvenzione estera se i rendimenti attesi non fossero stati commisurati a quelli previsti dagli azionisti privati.

Nuove teorie del danno per un risultato potenzialmente diverso?

La valutazione dettagliata dei contributi finanziari notificati e della loro eventuale natura di sovvenzioni, come descritto in precedenza, contrasta di per sé con la dichiarazione del BundesKartellamt secondo cui l’identificazione dei sussidi precedentemente concessi non era “né possibile né necessaria”.³³

Tuttavia, questo esercizio di indagine più approfondita non indica di per sé che l’FSR porterebbe a una conclusione diversa da quella raggiunta grazie alle norme sul controllo delle concentrazioni. Infatti, nell’autorizzare la transazione, l’Autorità ha riconosciuto l’esistenza di un “accesso teoricamente illimitato” alle sovvenzioni.³⁴

Di conseguenza, in questo caso, eventuali divergenze tra una valutazione effettuata nell’ambito dell’FSR e quella condotta in base alle attuali disposizioni sul controllo delle concentrazioni deriverebbero necessariamente da differenze nella valutazione degli effetti delle sovvenzioni. Di fatto, non pare si possa escludere che l’FSR possa consentire alla Commissione di esplorare nuove teorie del danno al di là delle preoccupazioni tradizionali sollevate nel controllo delle  concentrazioni.

In questo caso, il Bundeskartellamt ha valutato se CRRC sarebbe stata in grado di sfruttare il supporto del governo cinese per intraprendere una strategia di prezzi ridotti al fine di guadagnare quote di mercato.³⁵ Pur riconoscendo che ciò era plausibile, l’Autorità ha ritenuto che l’entità risultante dalla fusione non avrebbe avuto una posizione di mercato dominante,³⁶ e che i prezzi più bassi offrivano vantaggi anche ai suoi clienti in Europa.³⁷

Nel quadro dell’FSR, la valutazione degli effetti distorsivi avrebbe considerato l’impatto delle sovvenzioni estere in base alla loro capacità di rendere possibile e agevolare la transazione stessa. Tuttavia, notiamo che, sulla base delle informazioni pubbliche disponibili, il valore stesso dell’acquisizione sembra essere stato basso,³⁸ per cui una teoria del danno incentrata sull’idea che l’acquisizione sia stata resa possibile dalla disponibilità di prestiti agevolati (i c.d. “soft loans”) o di altre fonti di finanziamento sovvenzionato appare meno credibile.

Vi sono inoltre altri modi meno evidenti in cui le sovvenzioni straniere possono aver avuto un effetto sull’acquisizione. In particolare, il Bundeskartellamt ha osservato nella sua decisione che Vossloh Locomotives era in declino, sottolineando la sua “ridotta competitività”, la sua recente incapacità “di affermarsi con successo nella competizione per i contratti più importanti” e il fatto che “non erano [stati] effettuati investimenti necessari” dalla metà del 2013.³⁹ Pertanto, la Commissione avrebbe potuto verificare se la società rappresentasse una società target meno attraente per altri operatori di mercato rispetto a un operatore sovvenzionato. Ciò potrebbe avvenire se le sovvenzioni influissero sulla valutazione stessa, ad esempio gonfiando le prospettive di redditività della società grazie ai costi sovvenzionati, o grazie alla disponibilità di ingenti risorse sussidiate da immettere nella società per migliorarne le prestazioni.

Nell’ambito dell’FSR, si sarebbero potute considerare anche le potenziali distorsioni derivanti dalla concentrazione, ad esempio nei mercati sottostanti. In questo contesto, il Bundeskartellamt ha riconosciuto che “a causa del suo stretto legame con lo Stato cinese, CRRC ha effettivamente maggiori possibilità quando si tratta di intraprendere una guerra dei prezzi rispetto ai fornitori consolidati”,⁴⁰ ma ha concluso che ciò non avrebbe rappresentato un ostacolo significativo a una concorrenza effettiva.

Al contrario, la valutazione delle distorsioni ai sensi dell’FSR non richiede l’esistenza di un ostacolo significativo alla concorrenza effettiva, ma considera invece se “una sovvenzione estera è in grado di migliorare la posizione concorrenziale di un’impresa nel mercato interno e se, nel farlo, incide effettivamente o potenzialmente in modo negativo sulla concorrenza”.⁴¹ In questo modo, è stabilita una soglia verosimilmente più bassa per considerare gli effetti descritti dal Bundeskartellamt come sufficientemente distorsivi, ed è quindi possibile che la Commissione avrebbe sollevato preoccupazioni riguardo all’impatto delle sovvenzioni estere sull’acquisizione se l’FSR fosse stato in vigore a quel tempo.

Tuttavia, il significato del test troverà probabilmente conferma solo nella prassi decisionale della Commissione, che valuterà i casi di concentrazione nell’ambito dell’FSR, ed eventualmente (entro il 12 gennaio 2026) attraverso la pubblicazione delle linee guida.⁴² Ciò in ragione della limitata utilità predittiva offerta da quanto è già presente nelle norme e appare affine al test FRS, ossia il concetto di distorsione ai sensi delle norme UE in materia di aiuti di Stato. Generalmente, gli effetti distorsivi degli aiuti di Stato sono dati per assodati e non vi è una analisi dettagliata dell’impatto degli aiuti.⁴³

In questo contesto, la definizione della soglia degli effetti distorsivi rimane un tema in cui molteplici aspetti non sono ben definiti. Ad esempio, il procedimento dettagliato di indagine “fact-finding” dell’FSR è retroattivo, in quanto ha per oggetto le sovvenzioni concesse in passato. Ci si interroga dunque su come la Commissione potrà impostare teorie del danno che si basano sulla concessione di sovvenzioni su base continuativa.

Del pari, l’identificazione delle sovvenzioni concesse può riguardare più entità appartenenti a un gruppo. In questo caso, la Commissione dovrebbe considerare la portata delle sovvenzioni ricevute da un gruppo più grande (ad esempio CRRC) che sono destinate al mercato specifico che viene valutato (ad esempio a CRRC ZELC, la controllata attiva nel segmento delle locomotive), oppure anche quelle destinate ad altre entità del gruppo? Sebbene la nozione di nesso causale non sia definita nell’FSR così chiaramente come nelle norme di difesa commerciale,⁴⁴ e la Commissione possa basarsi su una serie di “indicatori” sommari,⁴⁵ potrebbe essere necessario discutere e valutare questi aspetti nel dettaglio.

Rimane aperta la domanda su quale sarà la soglia di preoccupazione della Commissione in riferimento agli effetti distorsivi e quali evidenze saranno necessarie per dimostrare che tale soglia sia stata superata.

In risposta alle teorie del danno e alle preoccupazioni che la Commissione avrebbe potuto formulare, nel contesto della valutazione comparata dell’FSR, le parti avrebbero potuto indicare gli effetti positivi delle sovvenzioni estere. Ad esempio, senza l’acquisizione e in assenza di un altro acquirente disponibile, è possibile che l’unità Vossloh Locomotives avrebbe infine cessato l’attività,⁴⁶ il che avrebbe potuto causare effetti negativi nell’UE, attraverso, ad esempio, una riduzione dell’occupazione. Inoltre, una parte delle sovvenzioni avrebbe potuto essere giustificata come volta al raggiungimento di obiettivi di politica pubblica, basati, ad esempio, sull’importanza del settore ferroviario per la decarbonizzazione dell’economia.⁴⁷

L’FSR come potenziale game changer?

L’analisi della fusione CRRC/Vossloh Locomotives attraverso la lente dell’FSR consente di evidenziare le principali differenze tra questo nuovo strumento regolatorio e quelli esistenti, come le norme sulla concorrenza.

Dalla prospettiva della teoria economica, queste differenze includono primariamente un’analisi più dettagliata delle sovvenzioni esistenti e la possibilità di esplorare nuove teorie del danno.

Rimane da chiarire come la Commissione farà valere i suoi nuovi poteri in modo più o meno incisivo, ad esempio come valuterà le distorsioni e applicherà la valutazione comparata. Ad ogni buon conto, mentre l’esito dei casi trattati nell’ambito dell’FSR dipenderà ovviamente in larga misura dalle questioni giuridiche, dal punto di vista economico le differenze introdotte dall’FSR sembrano essere sufficientemente sostanziali per giungere eventualmente a conclusioni differenti.

Per tali ragioni, dato che il regolamento FSR può rappresentare un potenziale game changer, gli operatori e i professionisti del settore osserveranno senza dubbio con attenzione ogni dettaglio dei primi casi per capire le nuove regole del gioco.

¹ Regolamento (UE) 2022/2560 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 dicembre 2022, relativo alle sovvenzioni estere che falsano il mercato interno, GU L 330.

² FSR, artt. 9, 10 e 54.

³ Si veda l’articolo 54 dell’FSR. Nel caso di una concentrazione, se una delle imprese partecipanti alla fusione, l’impresa acquisita o l’impresa comune genera un fatturato nell’UE di almeno 500 milioni di euro e se le imprese seguenti hanno ricevuto più di 50 milioni di euro di contributi finanziari esteri complessivi nei tre anni precedenti la fusione o l’acquisizione, tali imprese sono obbligate a notificare alla Commissione i singoli contributi finanziari ricevuti da Paesi terzi. Si veda l’articolo 20 dell’FSR. Nell’ambito delle gare d’appalto, per i progetti con un valore stimato di almeno 250 milioni di euro, l’offerente e i principali subappaltatori dovranno dichiarare i contributi finanziari provenienti da Paesi terzi se questi superano i 4 milioni di euro da qualsiasi Paese terzo nei tre anni precedenti. Vedi FSR, art. 28.

⁴ FSR, art. 7.

⁵ Vossloh (2019), “Vossloh firma il contratto per la cessione delle attività di locomotive”, 26 agosto. Disponibile al link https://www.vossloh.com/en/press/press-releases/detail/pressdetail_29633.html

⁶ In base al sito web di CRRC: https://www.crrcgc.cc/g5141.aspx#:~:text=CRRC%20è%20il%20più%20grande%20prodotto%20di%20linee%20di%20tecnologie%20di%20fondo

⁷ Il fatturato complessivo di Vossloh e CRRC non superava la soglia di 100 milioni di euro in almeno tre Stati membri e pertanto non erano soddisfatte le soglie di fatturato per una dimensione comunitaria ai sensi dell’articolo 1 del Regolamento UE sulle concentrazioni. Cfr. Bundeskartellamt (2020), “Decisione sul procedimento di controllo delle concentrazioni”, fascicolo B4-115/19, 27 aprile, par. 49.

⁸ UNIFE (2019), ” UNIFE urges the European institutions to ensure a level playing field between the European and the Chinese rail supply industry”, 2 settembre. Disponibile al link https://www.unife.org/news/unife-urges-the-european-institutions-to-ensure-a-level-playing-field-between-the-european-and-the-chinese-rail-supply-industry/ (ultimo accesso 19 giugno 2023).

⁹ Il Bundeskartellamt ha dichiarato che “[S]econdo il diritto della concorrenza, c’è un numero limitato di strumenti che possono essere applicati a tali sussidi, per contrastare le distorsioni alla concorrenza da essi generate. A questo proposito sono state create, e hanno la priorità, regolamenti speciali come la normativa sugli aiuti di stato o quella sul dumping; la normativa sugli appalti pubblici gioca anch’essa un ruolo importante”. Bundeskartellamt (2020), op. cit., par. 564 (traduzione degli autori).

¹⁰ Bundeskartellamt (2020), op. cit., par. 398.

¹¹ Bundeskartellamt (2020), op. cit., par. 404. Nel corso del procedimento, i competitor hanno sostenuto che le “sovvenzioni occulte non contabilizzate” ammontavano a circa 200 milioni di euro, anche se le parti della fusione hanno negato questa ipotesi. Cfr. Bundeskartellamt (2020), op. cit., par. 405.

¹² Bundeskartellamt (2020), op. cit., par. 398.

¹³ Ivi., parr. 400-403.

¹⁴ Secondo il Bundeskartellamt, il fatturato complessivo di Vossloh e CRRC nel 2019 non ha superato la soglia di 100 milioni di euro in almeno tre Stati membri. Cfr. Bundeskartellamt (2020), op. cit., par. 49. Inoltre, dai bilanci del gruppo Vossloh per il 2019 si evince che il fatturato totale del segmento locomotive ammonta a circa 143 milioni di euro e a circa 201 milioni di euro rispettivamente nel 2019 e nel 2018. Pertanto, il suo fatturato nell’UE, che è il parametro rilevante ai fini dell’articolo 20 dell’FSR, sarebbe stato al massimo questo, e quindi inferiore alla soglia di 500 milioni di euro. Vossloh, ” Annual report 2019 – Focused. Dynamic. Green”, pagg. 108-109. Disponibile al link https://media.vossloh.com/media/dokumente/investor_relations_1/finanzpublikationen/geschaeftsberichte/vossloh_geschaeftsbericht_2019_us.pdf

¹⁵ FSR, art. 21, par. 5.

¹⁶ FSR, art. 20.

¹⁷ Oltre a conferire un vantaggio al suo beneficiario, affinché un contributo finanziario costituisca una sovvenzione estera, devono essere soddisfatti anche altri criteri: il contributo deve essere “limitato di diritto o di fatto a una o più imprese o industrie” e il beneficiario deve essere “un’impresa che svolge un’attività economica nel mercato interno” (FSR, art. 3, par. 1).

¹⁸ Il MEOP è utilizzato nell’ambito delle norme UE sugli aiuti di Stato per valutare se una misura finanziaria fornita dallo Stato è in linea con le condizioni di mercato. Per ulteriori dettagli su come i concetti di economia e finanza utilizzati nel contesto degli aiuti di Stato potrebbero essere applicati nel contesto dell’FSR, si veda Robins, N. e Couto, F. (2023), “Familiar Tools in Foreign Settings: Practical Considerations for Complying with the New Foreign Subsidies Regulation”, CPI Antitrust Chronicle, maggio.

¹⁹ FSR, artt. 4 e 5.

²⁰ FSR, art. 6.

²¹ FSR, artt. 6(2) e 7.

²² Ai sensi dell’FSR, l’obbligo di notifica alla Commissione riguarda i contributi finanziari ricevuti da qualsiasi Paese terzo. Pertanto, la valutazione di una transazione come l’acquisizione CRRC/Vossloh prenderebbe in considerazione i contributi finanziari forniti da paesi diversi dalla Cina.

²³ I principi contabili richiedono alle società di contabilizzare i contributi espliciti in modo diverso a seconda della loro natura. I contributi pubblici relativi all’acquisto o alla realizzazione di asset a lungo termine sono inizialmente contabilizzati nello stato patrimoniale della società e sono trasferiti al conto economico sulla base del principio di competenza. I contributi pubblici ricevuti come compensazione di spese o perdite già sostenute, o che si prevede di sostenere entro la fine dell’anno, sono immediatamente contabilizzati a conto economico.

²⁴ Bundeskartellamt (2020), op. cit., par. 404.

²⁵ Questa stima è più alta di quella individuata dal Bunderkartellamt, in quanto la sua analisi si è concentrata su un solo tipo di sovvenzione – le sovvenzioni registrate nel bilancio di CRRC – e queste si riferiscono solo a un sostegno che sarà riconosciuto nel conto economico futuro al raggiungimento di determinati obblighi di performance o di investimento. Il Bundeskartellamt non sembra aver valutato i contributi e le sovvenzioni rilevati nel conto economico che si riferiscono a spese correnti. In ogni caso, ai fini di una valutazione ai sensi dell’FSR, i contributi finanziari verrebbero registrati sulla base della data di conferimento. Al contrario, l’analisi presentata sopra sulla base del rendiconto finanziario si basa sulla data di erogazione degli importi, che può essere differente da tale data.

²⁶ Commissione europea (2017), “Commission Staff Working Document on significant distortions in the economy of the People’s Republic of China for the purposes of trade defence investigations”, SWD (2017) 483 final/2, 20 dicembre, pp. 233-234 e pp. 325-326.

²⁷ Commissione europea (2017), op. cit., pp. 260-261.

²⁸ Ibidem.

²⁹ Secondo CRRC, “[L]’impresa perseguirà strategie di interesse nazionale, come la “Belt and Road Initiative”, la “international capacity cooperation”, e la “going global””. See CRRC Corporation Limited, ‘Annual Report 2019 – Mobility for future connection”, p. 48 (traduzione degli autori). Disponibile al link https://www.crrcgc.cc/Portals/73/Uploads/Files/2020/4-27/637235827333140166.pdf

³⁰ Le maggiori linee di credito provengono dalla Bank of China, dalla Export-Import Bank of China e dal gruppo statale CITIC, sulla base di CRRC Corporation Limited, “Annual Report 2019 – Mobility for future connection”, p. 102. Disponibile al link https://www.crrcgc.cc/Portals/73/Uploads/Files/2020/4-27/637235827333140166.pdf

³¹ CRRC Corporation Limited, “Annual Report 2019 – Mobility for future connection”, p. 250. Disponibile al link  https://www.crrcgc.cc/Portals/73/Uploads/Files/2020/4-27/637235827333140166.pdf

³² Sulla base dei dati relativi ai rendimenti dei titoli di Stato cinesi a cinque e dieci anni denominati in RMB, la valuta ufficiale della Cina, ricavati da Refinitiv Eikon, il rendimento di queste obbligazioni era rispettivamente del 3,0-3,9% e del 3,3-4,1% per le obbligazioni a cinque e dieci anni.

³³ Bundeskartellamt (2020), op. cit., par. 401.

³⁴ Ivi, par. 398.

³⁵ Ivi, parr. 535-603.

³⁶ Ivi, par. 659.

³⁷ Ivi, parr. 420 e 563.

³⁸ Secondo Vossloh, “[Il] ricavato dalla vendita della divisione aziendale Locomotives non è riuscito a coprire interamente il flusso di cassa negativo di 54,1 milioni di euro risultante dalle attività operative cessate”. Vossloh, “Annual Report 2020 – Enabling Green Mobility”, p. 41 (traduzione degli autori). Disponibile al link https://media.vossloh.com/media/dokumente/investor_relations_1/finanzpublikationen/geschaeftsberichte/vossloh_geschaeftsbericht_2020_us.pdf

³⁹ Bundeskartellamt (2020), op. cit., parr. 2-4.

⁴⁰ Ivi, par. 660.

⁴¹ FSR, art. 4, par. 1.

⁴² Ivi, art. 46.

⁴³ Commissione europea (2016), “Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea”, GU C 262 del 19 luglio, par. 187.

⁴⁴ Si veda, ad esempio, l’articolo 8, paragrafi 5-6, del “regolamento di base” anti sovvenzioni, ossia il regolamento (UE) 2016/1037 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’8 giugno 2016, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di sovvenzioni provenienti da Paesi non membri dell’Unione europea.

⁴⁵ FSR, considerando 18-19 e art. 4, par. 1.

⁴⁶ Le parti dell’acquisizione hanno presentato Vossloh Locomotives come un’azienda in crisi. Pur ritenendo tali affermazioni “esagerate”, il Bundeskartellamt ha osservato che “il non essersi occupata di investimenti negli ultimi cinque anni e mezzo ha portato a un considerevole divario competitivo tra la società target e i suoi concorrenti”. Si veda Bundeskartellamt (2020), op. cit., par. 4 (traduzione degli autori). Ci si potrebbe aspettare che la Commissione applichi gli stessi criteri di valutazione di questi presunti effetti a cui si affida quando utilizza le norme sul controllo delle concentrazioni nel contesto della “difesa dell’impresa in crisi”. Cfr. Commissione europea (2004), “Linee guida sulla valutazione delle concentrazioni orizzontali a norma del regolamento del Consiglio relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese”, GU C 31 del 5 febbraio, par. 90.

⁴⁷ Ad esempio, la strategia dell’UE per ottenere una riduzione del 90% delle emissioni di gas serra nel settore dei trasporti entro il 2050 si basa sul raddoppio del traffico ferroviario ad alta velocità entro il 2030 e del traffico merci su rotaia entro il 2050. Commissione europea (2020), “Factsheet – The Transport and Mobility Sector”, 9 dicembre, pag. 2. Disponibile al link https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/fs_20_2350