Tijd om realistisch te worden over waterstof (en de reguleringsinstrumenten die daarvoor nodig zijn)

Het is ‘tijd voor een reality check’ van de realistische vooruitzichten op de vooruitgang bij het bereiken van de ambitieuze waterstofdoelstellingen van de EU, volgens de evaluatie van de EU-strategie voor hernieuwbare waterstof door de Europese Rekenkamer (ECA).¹  Dezelfde boodschap wordt herhaald in enkele recente beoordelingen binnen lidstaten, bijvoorbeeld door het Nederlandse Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en de nationale Rekenkamer van Frankrijk.²

De ECA merkt op dat de Europese Commissie wel vooruitgang heeft geboekt bij het leggen van de basis (bijvoorbeeld in het wettelijk kader) voor de ontwikkeling van de waterstofmarkt in de EU, maar dat de daadwerkelijke projectuitvoering achterblijft. Met de huidige plannen is het onwaarschijnlijk dat de doelstelling van 10 miljoen ton hernieuwbare waterstofproductie in 2030 wordt gehaald.³  Om dit doel te bereiken zou ongeveer 140 GW aan capaciteit van elektrolysers nodig zijn—veel meer dan er momenteel in de pijplijn zit (zoals te zien is in het onderstaande figuur).⁴

Figuur 1   EU capaciteit van elektrolysers gepland tot 2030 (vs 140GW doel)

In Nederland is het verhaal vergelijkbaar. Het PBL wijst op een aanzienlijke kloof tussen ambitie en levering: de doelstelling van de regering van 4GW aan elektrolysecapaciteit in 2030 staat tegenover slechts 1,2–1,5GW die naar verwachting zal worden gerealiseerd en slechts 200MW die momenteel in aanbouw is.⁵  De ontwikkeling van de import infrastructuur van waterstof heeft ook vertraging opgelopen. Daarbij lopen de kostenschattingen voor de binnenlandse transportinfrastructuur sterk op. Hynetwork, de toekomstige beheerder van het nationale waterstofnetwerk, heeft zijn kostenschatting voor de kern van het waterstofnetwerk herzien, wat leidde tot een stijging van 1,5 miljard euro naar 3,8 miljard euro.⁶

Het is duidelijk dat het stellen van ambitieuze doelen niet genoeg is. Om de kloof te overbruggen is een gecoördineerd industrieel beleid en een kader van regelgeving nodig om ervoor te zorgen dat de waterstofmarkt efficiënt en in het juiste tempo opschaalt―een boodschap die ook terugkomt in het Draghi-rapport⁷ en in recente EU-beleidslijnen en -plannen.⁸

De gevolgen voor netbeheerders, regelgevers en tariefregulering

Een belangrijk marktfalen dat ten grondslag ligt aan de kloof tussen ambitie en levering is het coördinatieprobleem tussen vraag en aanbod en de infrastructuur die beide verbindt. Potentiële industriële afnemers aarzelen om zich te binden zonder zekerheid over de timing en de prijs van de waterstofvoorziening. Investeerders in elektrolysers stellen op hun beurt investeringsbeslissingen uit vanwege de onzekere afname en vertragingen in de infrastructuur. Ondertussen lopen netwerken het risico van gestrande activa als de capaciteit te ver op de vraag vooruitloopt (zonder dat er dus voldoende bankabele volumes tegenover staan).

Deze kip-en-ei-dynamiek bemoeilijkt de toekomstige tariefregulering. Hoge initiële kosten, in combinatie met een aanvankelijk laag gebruik van het netwerk, dreigen een negatieve terugkoppeling te creëren: hoge tarieven drukken de vraag, waardoor de tarieven nog hoger worden.⁹  De Nationale Regelgevende Instanties (NRI’s) zullen dus een evenwicht moeten vinden tussen twee hoofddoelstellingen bij de tariefregulering:

• kostendekking voor de netbeheerder
• betaalbaarheid van de tarieven voor de gebruikers.

De uitdaging gaat verder dan de waterstofmarkt zelf. Het omvat ook coördinatie met gerelateerde infrastructuur–zoals gastransportnetwerken en CO2-opslag (CCS)–die in toenemende mate onderling verbonden zijn in decarbonisatiestrategieën.

Om deze uitdagingen aan te pakken, onderzoeken de NRI’s wettelijke instrumenten die een evenwicht kunnen vinden tussen kostenreflectie en betaalbaarheid, terwijl investeringen nog steeds worden gestimuleerd. Met name de Nederlandse Autoriteit Consument & Markt (ACM) en Ofgem in Groot-Brittannië hebben in mei methodologische consultaties gepubliceerd waarin ze hun ideeën over regelgeving rondom waterstof in een vroeg stadium uiteenzetten.  Hoewel veel van de besproken instrumenten niet nieuw zijn, is de context waarin ze worden toegepast (gekenmerkt door grote onzekerheid en overlappende coördinatie-uitdagingen) dat wel.¹⁰

Het recente marktrapport van de ACM is bijzonder leerzaam. Het geeft een breed scala aan instrumenten weer die overwogen worden, evenals belangrijke afwegingen, uitdagingen bij de implementatie en afstemming op principes van regelgeving.¹¹  We vatten dit hieronder samen, om de gereedschapskist die regelgevers en overheden aan het ontwikkelen zijn met betrekking tot waterstofnetwerkkaders te tonen.

Casus: De ontwikkelende waterstofregelgeving in Nederland

Voor de context is het de moeite waard om een aantal strategische overheidsbeslissingen en –principes te belichten die ten grondslag liggen aan de Nederlandse reguleringsaanpak.

• Verplichte anticiperende uitrol van het netwerk. Om coördinatieproblemen te beperken, heeft de Nederlandse regering zich gecommitteerd om de waterstof transportcapaciteit vooruit te bouwen op anticipatie van de (nog onzekere) vraag.¹²  Volgens het uitrolplan van Hynetwork van december 2024 zal het grootste deel van de kerninfrastructuur nu tussen 2031 en 2033 worden opgeleverd—drie tot vijf jaar later dan oorspronkelijk gepland.¹³
• Koolstofarme waterstof als brug. Omdat hernieuwbare waterstof de komende 15 jaar naar verwachting vijf tot zes keer duurder zal blijven dan grijze waterstof,¹⁴ behandelt Nederland koolstofarme (‘blauwe’) waterstof als een overgangsbrandstof. Hoewel de potentiële risico’s van ‘lock-in’ worden erkend, wordt het noodzakelijk geacht de waardeketen te ontwikkelen en de vroege transportvolumes te stimuleren, die op hun beurt de tarieven kunnen verlagen door schaalvoordelen (ten minste totdat hernieuwbare waterstof een competitieve kostprijs behaalt).¹⁵ 
• Vanaf 2031 (uiterlijk 2033) kan netregulering van toepassing zijn. De ACM moet, net als andere NRI’s in de EU, de transporttarieven voor waterstofnetten reguleren vanaf 1 januari 2033.¹⁶  De Nederlandse regering streeft er echter naar om dit te vervroegen naar 2031. Tot die tijd worden de tarieven vastgesteld door de Nederlandse overheid als onderdeel van de subsidiebeschikking,¹⁷ en gelden er niet–discriminerende toegangsregels voor derden.¹⁸
• Kostenveroorzaking en non-discriminatie. De tarieven moeten de door gebruikers veroorzaakte kosten weerspiegelen¹⁹ en op gelijke wijze worden toegepast op vergelijkbare gebruikers. De EU en Nederlandse wetgeving vereisen in de regel een scheiding van netwerkactiva en verbieden kruissubsidiëring (bv. tussen elektriciteits- en gasactiva), maar er bestaan beperkte uitzonderingen op deze regel tussen gas- en waterstofactiva.²⁰

Nu de schattingen van de investeringskosten stijgen en de volumes onzeker zijn, concentreert de ACM zich op het beperken van de kloof tussen de verwachte uitrol van capaciteit en de benutting van die capaciteit om de tarieven op korte termijn betaalbaar te houden. De zorg van de ACM wordt geïllustreerd in Figuur 2 hieronder. Op basis van de indicatieve schattingen van de ACM worden de netwerktarieven vergeleken van de oorspronkelijke plannen met lage kosten en hoge opname (scenario 1), de bijgewerkte (gemiddelde) schatting van de netwerktarieven van Hynetwork en de bijgewerkte visie op de waarschijnlijke opname (gemiddelde en lage opname in scenario 2 en 3), en in een fictief scenario met hoge kosten en lage opname (scenario 4). In een scenario met hoge investeringen en lage opname (4) zouden de tarieven per kilo volgens de oorspronkelijke planning van Hynetwork meer dan 12 keer zo hoog kunnen zijn, waardoor de totale genivelleerde kosten van waterstof voor de gebruikers aanzienlijk zouden stijgen.²¹

Figuur 2   Kostprijs per kg waterstof bij verschillende netwerkopnamescenario’s

Instrumenten voor toekomstige tariefregulering

Om een evenwicht te vinden tussen investeringsprikkels en betaalbaarheid, zouden overheden (een combinatie van) een aantal instrumenten kunnen overwegen, waaronder

• afvlakken van tarieven over tijd – meer kosten toerekenen aan latere gebruikers;²²
• verlaging van de kosten via subsidies of efficiëntiemaatregelen
• het gebruik van tariefstructuren om het gebruik aan te moedigen in gebieden waar de systeemkosten lager zijn (bijvoorbeeld als gevolg van lagere netwerkbeperkingen of co-locatie van de productie, verbruik en opslag van energie).

Hieronder bespreken we enkele van de specifieke instrumenten in meer detail.

1 Intertemporele kostentoewijzing (amortisatie-instrument)

Deze benadering maakt het mogelijk om vroege kosten te verhalen op toekomstige gebruikers, die naar verwachting meer profijt zullen hebben van het netwerk. Een amortisatie-instrument—met bijvoorbeeld staatsgaranties, leningen of reguleringsrekeningen—kan het terugverdienen van kosten spreiden over de tijd en de lasten voor vroege gebruikers beperken (zoals weergegeven in Figuur 3). Dit vereist echter meestal een vorm van publieke risicodeling. Zonder zo’n regeling dreigen anders onhoudbaar hoge risicopremies of financieringsproblemen voor de netbeheerder te ontstaan.

Figuur 3   Tariefafvlakking via amortisatie

2 Een progressief afschrijvingsstelsel en/of reële WACC-regeling

Door een progressief afschrijvingsstelsel in te voeren²³ of een reële (in plaats van nominale) gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet (WACC) toe te passen, worden de tarieven in de tijd afgevlakt.²⁴  Beide methoden verschuiven het terugverdienen van kosten naar latere jaren en verlagen vroege tarieven, maar verschuiven het risico naar toekomstige consumenten. In tegenstelling tot amortisatie-instrumenten kunnen deze maatregelen rechtstreeks door regelgevende instanties worden geïmplementeerd zonder dat overheidscoördinatie en financieringsgaranties nodig zijn.

Vergelijkbare principes worden toegepast in de elektriciteitsregulering, waar vergelijkbare preventieve netinvesteringen nodig zijn om de elektrificatie te ondersteunen (en waar de uiteindelijke vraag ook nog onzeker is). Daarentegen hebben sommige NRI’s (waaronder de ACM) versnelde afschrijvingsmethoden geïmplementeerd om het risico van het stranden van activa in de gassector te verminderen—gezien het nog onzekere uitfaseringstraject van aardgasgebruik²⁵ en –activa (of de mate waarin de activa kan worden hergebruikt, onder andere voor waterstof).

De ACM laat met enkele modelberekeningen zien wat de impact van dit soort afvlakking kan zijn.²⁶  Deze benadering sluit aan bij vergelijkbare modellen die in de EU zijn overwogen om elektriciteitstarieven af te vlakken in het licht van investeringen in netwerkuitbreiding (zie bijvoorbeeld het werk van denktank Bruegel²⁷). Een belangrijke conclusie is dat het belangrijk is om rekening te houden met het profiel van het gebruik en de verwachte volumes in de loop van de tijd bij het ontwerpen en kalibreren van een geschikte wettelijke vereisten. Als na verloop van tijd echter niet voldoende gebruik wordt gemaakt, zal afvlakking op zichzelf een (uiteindelijke) sterke stijging van de tarieven niet voorkomen. Tariefafvlakking kan dus vooral nuttig zijn in de mate dat het een vroegtijdige invoering vergemakkelijkt.

3 (Kruis)subsidie

De Nederlandse overheid heeft al tot 750 miljoen euro aan opstartsubsidies toegezegd voor de aanleg van de nationale waterstof kerninfrastructuur (ongeveer de helft van de oorspronkelijk geschatte kosten).²⁸  Zij zou dit kunnen uitbreiden door verdere directe steun²⁹ of door garanties te bieden om de financieringskosten van Hynetwork te verlagen – vergelijkbaar met haar steun aan het Nederlandse netwerk van de TSO voor elektriciteit, TenneT.³⁰

Hoewel kruissubsidiëring volgens de EU-wetgeving over het algemeen verboden is, staat Verordening (EU) 2024/1789 tijdelijke heffingen op gasgebruikers toe om waterstofnetwerken te ondersteunen.³¹  De ACM waarschuwt echter dat dergelijke maatregelen de kostenreflectie kunnen doorbreken en de laatst overgebleven gasgebruikers – die misschien het minst in staat zijn om over te schakelen – oneerlijk kunnen belasten (hoewel de ACM ook opmerkt dat zij open zou blijven staan om een dergelijk geval op zijn waarde te beoordelen).³²

Het is noemenswaardig dat, gezien de potentiële fysieke overlapping tussen de bestaande aardgasactiva en de te ontwikkelen waterstofactiva, het waarschijnlijk is dat er enige allocatie van de kosten voor hergebruik zal moeten plaatsvinden. Dit kan impliciet resulteren in een kruissubsidie, afhankelijk van de gebruikte waarderingsmethode voor activa en de manier waarop de kosten voor hergebruik voor en na de overdracht van de activa worden toegerekend. Dit is het onderwerp van een recente consultatie van Ofgem in Groot-Brittannië.³³

4 Efficiëntietests

Hoewel het volumerisico en de financierbaarheid in de beginfase duidelijk de nadruk zullen hebben in de reguleringsmethodologie van het eerste waterstofnetwerk, merkt de ACM op dat maatregelen om de kostenefficiëntie te waarborgen ook een rol kunnen spelen bij het laag houden van de tarieven van waterstofnetwerken. Mogelijke benaderingen die worden genoemd, zijn

• benchmarking (bijvoorbeeld kostenvergelijkingen met vergelijkbare netwerken of tussen projecten);
• project specifieke efficiëntiebeoordelingen;
• financiële prikkels binnen de tariefmethodologie (om informatie over kostenefficiëntie te bereiken en/of te onthullen);
• interne verbeteringsprogramma’s.

Een parallel proces van de ACM kan in dit verband informatief zijn: de ACM ontwikkelt een nieuwe methode voor elektriciteits- en gasnetten die vanaf 2027 van kracht moet komen.³⁴  Het doel van de nieuwe methodiek is om investeringen in de energietransitie te faciliteren, gezien de grootschalige en onzekere uitbreiding die nodig is voor met name de elektriciteitsnetten. Om dit te bereiken ontwikkelt de ACM een methode van het type cost-plus, waarbij afgestapt wordt van de huidige stimuleringsregelingen.

De ACM geeft aan een meer proactieve beoordeling te willen uitvoeren, waarbij processen, normen, mogelijke inefficiënties en netwerk specifieke ingrepen vooraf worden geïdentificeerd, met daarnaast voortdurende monitoring. Dit zou de huidige terugblikkende benadering op basis van benchmarking met historische data vervangen.

Dit suggereert een meer toezichthoudende aanpak die erop ingericht is netwerken meer flexibiliteit te bieden in een onzekere omgeving en prioriteit te geven aan de snelheid van de uitrol van het netwerk. Efficiëntiecontroles zouden gehandhaafd blijven, maar met een focus op leren en ervoor zorgen dat verbeteringsterugkoppelingen in netwerkprocessen worden ingebakken.

Een soortgelijke aanpak kan geschikt zijn voor waterstof. Net als bij elektriciteitsnetwerken wordt verwacht dat de vraag naar de infrastructuur van waterstof in de toekomst zal toenemen.

In vergelijking met elektriciteit zal de vraag van bedrijven naar waterstof echter relatief laag zijn. De netbeheerders op de waterstofmarkt zullen—ten minste in de eerste fasen van de ontwikkeling van de infrastructuur—vaak geconfronteerd worden met een grotere onzekerheid over de kosten, zowel voor het beheer van het netwerk als voor de installatie (of herbestemming) van nieuwe activa. Alle efficiëntietesten zullen daarom gebaseerd zijn op meer onzekere informatie en bredere betrouwbaarheidsintervallen.

Het netwerk en de regelgever moeten er ook voor zorgen dat vooruitlopende investeringen niet volledig uit de pas lopen met het verbruik door de industrie, om zo het risico op het stranden van activa te beperken. Een beoordeling van de behoeften en potentiële afnameverplichtingen kunnen dus vereist zijn vóór elke nieuwe fase van de uitrol van het netwerk (zoals de ACM ook voorstelt).³⁵

5 Ontwerp van tariefstructuur

De ACM besprak verschillende ontwerpkeuzes voor de manier waarop de tarieven voor waterstofvervoer kunnen worden berekend en over de gebruikers kunnen worden verdeeld. Deze keuzes zijn niet alleen van invloed op de kostendekking, maar ook op de betaalbaarheid, markttoegang en gebruikersprikkels.

Twee belangrijke aspecten worden in dit verband benadrukt.

• Capaciteit versus volume gebaseerde tarieven. De ACM is van mening dat gebruikers, in ieder geval in het begin, moeten betalen op basis van de capaciteit die zij boeken (in plaats van de gebruikte volumes). Dit levert meer voorspelbare inkomsten op en stimuleert contractuele verplichtingen voor de lange termijn.
• Geografische tariefdifferentiatie. De tarieven kunnen variëren op basis van de locatie van het entry/exit-punt, op voorwaarde dat de variatie objectieve kostenfactoren weerspiegelt en niet–discriminerend blijft. Dit kan helpen om efficiënte clusteringlocaties te signaleren en de totale systeemkosten te verlagen.³⁶

Verder gaan dan doelstellingen: coördineren met het oog op schaalvergroting en zekerheid

Als de EU de kloof tussen de waterstofambities en de feitelijke invoering wil dichten, moeten er verschillende coördinatieproblemen worden opgelost. Een belangrijk element hierbij is het bieden van zekerheid—zowel aan investeerders als aan gebruikers—door er onder meer voor te zorgen dat de nodige transportinfrastructuur aanwezig zal zijn om vroege gebruikers en leveranciers tegen betaalbare kosten met elkaar te verbinden.

Tijdens de opstartfase zullen regelgevers dus een evenwicht moeten vinden tussen kostenreflectie en betaalbaarheid, vooral op de korte termijn. De sleutel tot het omgaan met deze twee uitdagingen ligt in het garanderen van voldoende vroegtijdige opname (dus voldoende gebruikers en vraag en genoeg volumes om in deze vraag te voorzien) en er tegelijkertijd voor te zorgen dat dit niet volledig uit de pas loopt met de verwachte uitbouw van het netwerk. Het marktrapport van ACM biedt een scala van instrumenten die kunnen worden overwogen als onderdeel van het kader om dit te bereiken.

Uiteindelijk is de uitdaging echter niet alleen technisch of financieel, maar ook institutioneel. Regelgevers en overheden zullen moeten coördineren om een kader te creëren dat risico’s eerlijk verdeelt, schaalvergroting aanmoedigt en de flexibiliteit behoudt om zich aan te passen naarmate de waterstofeconomie zich verder ontwikkelt. De rol van de regelgevende instanties evolueert dus ook, met inbegrip van het vergroten van hun verantwoordelijkheden als marktbemiddelaar en –coördinator.